Op 3 augustus verscheen in De Tijd een stuk van prof.em. Roger Blanpain, onder de titel “Referenda en Europese democratie gaan niet samen.” Volgens Blanpain is de EU een democratische instelling, en laten referenda de burgers niet toe om effectief mee te beslissen. Een repliek.

Kwakkels over Californië

Blanpain begint zijn betoog met de inmiddels klassiek geworden kwakkel over Californië waar de burgers bij referendum alle belastingverhogingen zouden wegstemmen. Volgens hem beschikken parlement en gouverneur over minder dan 15% van het budget, terwijl 85% wordt “besteed overeenkomstig referenda.” Dat is een veelgehoord argument, maar het is wel fout.John Matsusaka (University of Southern California) inventariseerde onlangs de budgettaire effecten van alle Californische referenda sinds 1912 tot heden. Aan de uitgavenzijde blijkt dat 32% van de uitgavenposten een door het volksinitiatief opgelegde bodem hebben. Die 32% bestaat vrijwel volledig uit de gevolgen van één referendum, namelijk Proposition 98, goedgekeurd in 1988, dat een minimumbesteding oplegt ten voordele van het lager en middelbaar onderwijs. Het Californisch parlement noch de gouverneur kunnen dus onbeperkt besparen op deze post, maar dat betekent natuurlijk niet dat de uitgaven van de staat hierdoor met 32% zijn gestegen, vermits ook zonder volksinitiatief dit onderwijs veel geld zou kosten.

Wat de inkomsten betreft kan het volgende worden gesteld. Californië haalt een kleine 35% van zijn inkomsten uit belasting op inkomen. Dit wordt door geen enkel referendumbesluit beperkt. Een verdere 33% van zijn inkomsten haalt de staat uit taksen op verkoop. Ook deze bron van staatsinkomsten is niet gelimiteerd, met uitzondering van voeding, waarop volgens een volksbesluit geen taks mag worden geheven. De volgende bronnen van inkomsten zijn bedrijfsbelastingen (6%; niet gelimiteerd), belasting op gas (6%; niet gelimiteerd), belastingen op voertuigen (3%; niet gelimiteerd) en belastingen op alcohol en tabak (2,4%; door een volksinitiatief verhoogd). De belangrijkste beperking geldt de belasting op onroerende eigendom, die in 1978 werd gelimiteerd via Proposition 13.  Dit referendum kwam er na een ongelofelijk staaltje van wanbeleid door gouverneur en parlement. Verder hebben de Californische burgers in 1982 de belasting op erfenissen verboden. Er bestaat inderdaad voor deze wijdverspreide vorm van lijkenpikkerij door de staat (die in België kan oplopen tot 80%) geen enkele redelijke verantwoording. Hoe dan ook, de laatste twee beperkingen betroffen slechts mineure inkomstposten, en het besluit van Matsusaka luidt dan ook eenduidig: “voter initiatives do not stand in the way of revenue increases.” (pdf 1, pdf 2)

Ongeveer alle rampen en onzaligheden die Californië treffen hangen volgens Blanpain samen met het bestaan van het referendumrecht in die deelstaat. Wanneer bijvoorbeeld het onderwijs in Californië slecht is, dan komt dat door het referendum (hoewel de burgers juist een minimum, en geen maximum, oplegden aan de onderwijsuitgaven, en het onderwijs in pakweg New York – waar geen enkele vorm van referendum bestaat – even ellendig is als in de Sun State). Volgens Blanpain illustreren zelfs de elektriciteitstekorten in Californië (die in 2001 voor een aantal spectaculaire blackouts zorgden), dat “bindende referenda geenszins een waarborg zijn voor goed bestuur.” De stroomcrisis in Californië werd veroorzaakt door een aantal incompetente besluiten genomen via de zogezegde ‘representatieve democratie,’ zoals het besluit van het Californische parlement (in 1996 unaniem goedgekeurd) om de marktprijs voor elektriciteit te laten vlotten, maar tegelijk toch de aan te rekenen prijs voor particulieren te plafonneren. Er is geen enkel Californisch referendum geweest met betrekking tot dit elektriciteitsdossier (al is er nu wel een initiatief dat poogt om het desastreuze parlementair besluit van 1996 te corrigeren; stemming op 8 november eerstkomend) en we zagen reeds, dat de referenda de staat geenszins in financiële moeilijkheden hebben gebracht, zodat evenmin sprake kan zijn van een onrechtstreeks verband (via opgelegde budgetbeperkingen) tussen de elektriciteitsproblemen en het volksreferendum. Het Californische elektriciteitsdossier zegt niets over de impact van direct-democratische besluitvorming, maar illustreert wél, een overduidelijke en spectaculaire manier, dat zogezegde ‘representatieve besluitvorming’ rechtstreeks kan leiden tot de grofste vormen van wanbestuur. (pdf)

Voorkeur van het volk

Blanpain zegt ook dat kapitaalkrachtige drukkingsgroepen via referenda hun visie doordrukken. Ook dit aspect van de zaak werd uitvoerig onderzocht, voor het eerst door prof. Elisabeth Gerber (The Populist Paradox,  Princeton University Press, 1999). Haar bevindingen kunnen als volgt worden samengevat: (1) kapitaalkrachtige groepen slagen er niet of nauwelijks in om, via de inzet van brede propaganda, hun agenda via een referendum goedgekeurd te krijgen, maar (2) ze hebben wel redelijk vaak succes in negatieve zin, wanneer ze proberen om een populair voorstel door het zaaien van twijfel toch te kelderen. Professor John Matsusaka ging in zijn recent boek in op dezelfde problematiek (For the Many and the Few: The Initiative, Public Policy and American Democracy,  University of Chicago Press, 2004). Door een systematische vergelijking van referendumuitslagen en opinieonderzoeken kon hij vaststellen dat referenda erg systematisch de voorkeur van het volk weerspiegelen, en niet de preferenties van drukkingsgroepen: “The idea that the initiative process empowers special interests doesn’t fit with the facts. You can still dislike the initiative process after seeing my results, but not because you think it allows special interests to subvert the majority.”

De bewering van prof. Blanpain is dus ook op dit punt volledig bezijden de waarheid. Maar de échte vraag luidt natuurlijk: hoe staat het eigenlijk met de impact van allerhande drukkingsgroepen binnen het kader van de zogezegde ‘representatieve democratie’? We mogen tenslotte niet vergeten dat het Californische volksreferendum kort voor de eerste wereldoorlog werd ingevoerd als reactie op de onwaarschijnlijke impact die ondernemingen zoals de Southern Pacific hadden op de ‘representatieve’ besluitvorming in die staat. Er is geen enkele reden om te geloven dat de impact van particuliere belangen bij vertegenwoordigende besluitvorming minder zou spelen dan bij een referendum; wel integendeel. Zoals de Zürische hoogleraar Bruno Frey een tiental jaren geleden schreef: “The important question [...] is not if there are any disparities, but under which constitutional arrangements or rules, organizational and financial advantages play a more important role. We argue that lobbying is more successful, the less democratic a system is, because even with no elections, as in dictatorships, interest groups do have channels of influence. For the European Union, it is argued that pressure groups are able to exert more power than in the former nation-states exactly because the EU is less democratic than its member states. on the other hand, the experience of Switserland shows that even if pressure groups and the political class are united, they cannot always have their way, particularly on important issues.” (Frey & Bohnet, “The Swiss experience with referenda and federalism,” Idioma, pp. 147-160, 1994). Zo is het maar net.

Lees bijvoorbeeld, om ons tot België te beperken, de epiloog van het boek Besluitvorming in politiek België (Acco, 1992) van prof.em. Wilfried Dewachter (KUL): “Het model van de ‘parlementaire democratie’ is er een waarbij een gekwalificeerde steekproef uit de bevolking samenkomt in het parlement en daar in volle onafhankelijkheid en scherpzinnigheid het beleid uittekent. Van dit model schiet [...] niet veel meer over [...] Heel wat politieke actoren interageren, sommigen blokkeren, anderen onderhandelen, een aantal beslissen in stilte; actoren met uiteenlopende machtsbasis en uiteenlopende sociale vormgeving. De burger is een zwakke actor in het ingewikkelde en overvolle sociale kluwen van de politieke beslissingen in zijn land. Hij mist beslissende toegangen tot de top van de machtshiërachie en tot de besluitvorming. Het wordt allemaal nogal elitair voor hem beklonken. Voor diegenen die een democratische legitimiteitsopvatting zijn toegedaan, is deze slotsom tegelijk een ontgoocheling en een opgave.”

De ‘democratische’ Europese Unie

Blanpain heeft het over een EU die “de noodzakelijke stappen heeft gezet om lidstaten, meestal verlamd door en in de klauwen van nationale drukkingsgroepen, passend voor te bereiden op de gevolgen van de globalisatie.” Als eerste voorbeeld geeft hij het stabiliteitspact. Dat had hij beter niet gedaan, want dit pact, dat ten grondslag ligt aan de euro, is een keizer zonder kleren. Volgens het pact zou de overheidsschuld in de betrokken lidstaten thans gedaald moeten zijn van 70% tot 60% van het bruto regionaal product. In werkelijkheid is die schuld geklommen tot 72%. ,,Als ik toen geweten had wat ik nu weet, had ik mijn partij niet geadviseerd om voor die muntunie te stemmen,” aldus oud-EU-commissaris Bolkestein (25 mei jl., televisieprogramma Nova). Terwijl de nationale staten zich bevinden in de ‘klauwen’ van allerlei vreselijke drukkingsgroepen, is de EU in de ogen van Blanpain een neutrale, efficiënte en boven het gewoel werkende organisatie. Welnu, het aantal EU-lobbyisten in Brussel beloopt (volgens de EU zelf) ongeveer tienduizend. Eén procent van de Brusselse bevolking werkt bijgevolg in dienst van de ongeveer drieduizend drukkingsgroepen die proberen de Europese besluitvorming te beïnvloeden. Volgens Blanpain hebben die dus helemaal geen invloed. Tja.

Blanpain zegt dat Europa democratisch is omdat de lidstaten op heel wat domeinen vetorecht hebben. Staten kunnen echter geen subjecten zijn in een democratisch besluitvormingsproces. Enkel een stemming waaraan individuele burgers deelnemen, kan democratisch worden genoemd. Een getrapt vertegenwoordigend systeem kan nooit democratisch functioneren. Beschouw een vereenvoudigd EU-model, met vijf gelijk bevolkte lidstaten, en met regeringen die in de vijf gevallen op een meerderheid van zestig procent zijn gebaseerd. Indien in de ministerraad van zo’n EU een meerderheid van drie op vijf ontstaat, dan kan die meerderheid worden teruggevoerd tot een minderheid van 36% der EU-burgers. Zelfs een meerderheid van vier of vijf in die ministerraad, zou nog berusten op een minderheid op het niveau van de kiezers. Vetorecht in zo’n ministerraad maakt de zaak nog erger: in ons voorbeeld kan een minderheid van 12% onder die voorwaarde haar slag thuishalen. En de werkelijkheid is nòg veel erger: de EU-lidstaten zijn immers geen democratieën, maar particratieën, waarin de burgers geen regeringsleiders of ministers verkiezen en de inhoud van het regeringsprogramma slechts in zeer geringe mate kunnen beïnvloeden.

Nee, van democratie is slechts sprake, wanneer de meerderheid van de burgers structureel het laatste woord heeft, en dat laatste is enkel het geval wanneer op ieder bestuursniveau de burgers desgewenst een referendum op volksinitiatief kunnen lanceren, en dit over elk onderwerp waarvoor dit niveau bevoegd is (het Zwitserse systeem). Van particratie kan men spreken, wanneer burgers weliswaar niet het laatste woord hebben bij beslissingen, maar wanneer ze tenminste nog een voelbare invloed hebben bij de (her)verkiezing van de nationale beslissers, via het kiezen van vertegenwoordigers. De meeste Europese landen kunnen, voor wat de besluitvorming op nationaal niveau betreft, als particratieën worden beschouwd.

De EU is echter niet alleen geen democratie, maar zelfs geen particratie. Het Europees ‘parlement’ is helemaal geen parlement in de gewone zin, want het heeft geen wetgevende bevoegdheid. De EU is een soort anonieme, technocratische dictatuur, die functioneert op basis van slinkse en sluipende besluitvorming. Niemand heeft dit duidelijker uitgedrukt als Jean-Claude Juncker, die enkele jaren geleden de Europese besluitvorming als volgt karakteriseerde: “Wir beschließen etwas, stellen das dann in den Raum und warten einige Zeit ab, was passiert.Wenn es dann kein großes Geschrei gibt und keine Aufstände, weil die meisten gar nicht begreifen, was da beschlossen wurde, dann machen wir weiter – Schritt für Schritt, bis es kein Zurück mehr gibt”. (Der Spiegel, 52/1999, p. 136). Vlak voor het Franse referendum over de EU-grondwet zei diezelfde Juncker, die op dat ogenblik het EU-voorzitterschap waarnam: “Si c’est oui, nous dirons donc: on poursuit ; si c’est non, nous dirons : on continue!” (Le Monde, 25 mei; het oorspronkelijk citaat stond in Le Soir). Schrijft Blanpain niettemin: “Dat Europa ondemocratisch zou zijn, gaat niet op.” Welja.

Ten gronde

Het betoog van Blanpain is typerend voor de zelfverklaarde maatschappelijke elite, die aan de term ‘democratie’ een geheel nieuwe inhoud poogt te geven om de eigen overheersende positie voor de burgers ideologisch verteerbaar te maken. In een daadwerkelijke democratie is het volk soeverein (dat is ook de letterlijke betekenis van het woord). Elitocraten misprijzen de doorsnee burger en vinden dat de besluitvorming in hun selecte handen moet blijven. Daartoe worden enkele typerende stellingen naar voren geschoven:

Vooreerst verspreidt de zelfbenoemde elite systematisch het beeld dat politiek samenvalt met ‘goed bestuur’ en dat het maken van een onderscheid tussen ‘goed bestuur’ en ‘slecht bestuur’ een kwestie is van technocratische optimalisering. Blanpain doet dat ook: “als het om goed bestuur gaat, vertrouwen politici in bepaalde gevallen belangrijke beslissingen toe aan niet verkozen experts, die boven het dagelijkse gewoel uitstijgen.” Als voorbeeld geeft hij de centrale banken. De waarheid is echter dat er niet zoiets bestaat als een a priori ‘goed bestuur.’ Het is bijvoorbeeld niet a priori bewijsbaar dat de invoering van de euro ‘goed’ zou zijn. Politiek verschilt juist van natuurwetenschappelijke waarneming door het feit dat in het hart van het politiek besluit een menselijke voorkeur of (nauwkeuriger gezegd) een menselijk moreel oordeel staat. Waar en wanneer abortus is toegelaten? Dient de Belgische frank ingeruild te worden voor de euro? Weegt het economisch voordeel van een nieuwe autoweg zwaarder dan het ecologische nadeel? Willen we immigratie of niet? Moeten we thuisonderwijs verbieden zoals in Duitsland  of toelaten zoals in de USA?

Het antwoord op al deze maatschappelijke vragen is niet a priori objectief vaststelbaar. In de kern van de voorgestelde antwoorden schuilt een morele keuze of een maatschappelijke voorkeur die niet tot objectief vaststelbare of meetbare gegevens te herleiden valt. Zowel de beslissende burger als het beslissend parlementslid dienen zich wat de technische randvoorwaarden betreft te informeren bij specialisten. Maar de morele keuze zelf is een persoonlijke scheppingsdaad die niet kan weggereduceerd worden. Authentiek ‘goed bestuur’ bestaat daarom in de technisch optimale uitvoering van de vrij uitgesproken volkswil, en niet in de vervanging van de volkswil door besluitvorming vanwege zogezegd objectieve specialisten.

Het probleem van de vertegenwoordiging hangt hier nauw mee samen. Het eigen geweten en verstand kan niet uitbesteed worden, en daarom kan in letterlijke zin niemand politiek beslissen voor iemand anders. Mandatering van de ene burger door de andere is mogelijk, maar enkel in de zin dat de ene burger vrijwillig afstand neemt van zijn recht op medebeslissing, en daardoor het besluitvormend werk in vertrouwen overlaat aan medeburgers. Zonder deze vrijwilligheid kan van politieke mandatering geen sprake zijn; een authentiek mandaat wordt per definitie in vrijheid gegeven, en een mandaat dat men gedwongen moet verlenen is een schijnmandaat. En een mandaat is slechts vrij wanneer men niet enkel de gemandateerde kan kiezen, maar wanneer men bovendien ook vrij kan bepalen of überhaupt wel tot mandatering wordt overgegaan. Blanpain schrijft dat enkel “representatieve democratie” aan Europa en de Europese burger welvaart kan garanderen (alsof niet-EU landen als Zwitserland, IJsland of Noorwegen niet welvarend kunnen zijn), en het volksreferendum “niet past in dit scenario.”

Deze door de zogezegde elite voortdurend gebruikte uitdrukking “representatieve democratie” moet principieel als een misleidend nepconcept worden ontmaskerd en afgewezen, precies omdat in zo’n representatief systeem de zogezegde mandatering onder dwang gebeurt. Het begrip ‘democratie’ impliceert dat de gemeenschap der burgers soeverein kan beslissen, en daarbij geen autoriteit boven zich heeft. Deze soevereiniteit omvat, door de aard van het begrip zelf, ook de mogelijkheid om vrij en soeverein te bepalen hoe beslist wordt, direct of indirect. Indien aan de burgers structureel en a priori de mogelijkheid wordt ontzegd om desgewenst direct te beslissen (via een volksvergadering of een volksreferendum) dan is van democratie en volkssoevereiniteit geen sprake, want dan bestaat er reeds een autoriteit boven het volk die aan het volk oplegt op welke wijze moet worden beslist. Enkel wanneer de burgers voor iedere afzonderlijke aangelegenheid daadwerkelijk kunnen uitmaken of ze direct (via een referendum) dan wel indirect (via een daartoe gekozen volksvertegenwoordiging) zullen beslissen, kan op logisch coherente wijze over democratie worden gesproken. In de praktijk wordt die keuze mogelijk gemaakt door, naar Zwitsers voorbeeld, het bindend referendum op volksinitiatief mogelijk te maken (met de Landsgemeinde als alternatief voor kleinschalige besluitvorming).

Een politiek systeem, waarin Jan Modaal alleen maar mag toekijken hoe de specialisten alles voor zijn bestwil regelen, leidt op de duur tot een paternalistische en mensonwaardige samenleving. Zo’n systeem zal trouwens op termijn, in tegenstelling tot wat Blanpain denkt, ook in puur technisch opzicht verspilzuchtig en onefficiënt blijken, want maatregelen die door de burgers niet echt zijn gewild, zullen op termijn door die burgers ook niet echt maatschappelijk worden gedragen. Dat is de echte les die men kan trekken uit Blanpains Californische ‘voorbeelden.’